Svoboda informiranja   mag. Janez Toplišek

Svoboden dostop do informacij javnega značaja
O dostopnosti predpisov in javnih pravnih informacij
 
(Objavljeno v Sobotni prilogi DELA, 28.11.1998, str. 36)

Višja raven demokratičnih odnosov je v Sloveniji povezana tudi z dostopnostjo do javnih informacij. Katere pravne rešitve bi lahko pripomogle, da bi tudi civilna družba lažje prišla do njih? Odgovore na to vprašanje smo iskali na okrogli mizi, ki jo je organiziral Pravno-informacijski center nevladnih organizacij (PIC) v petek, 13.11.1998. Moderator razgovora je bil Bratko Bibič, projekt pa sta podprla tudi Zavod za odprto družbo Slovenija in The Constitutional & Legal Policy Institute iz Budimpešte.

Pravno tiči problem v polovici nekega stavka slovenske Ustave: "Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon" (2. odstavek 39. člena Ustave). Pogoj, da je treba dokazovati pravni interes, ima nezaželeno dejansko posledico, da te ustavne pravice v resnici sploh ni možno uporabljati. Nekateri menijo, da jo je pravno možno uveljaviti v povezavi z drugimi ustavnimi pravicami. Toda ta pot je tako zahtevna in negotova, da ne more predstavljati sistemske rešitve. Najboljši dokaz so težave, ki jih imajo pri dobivanju "javnih" informacij celo novinarji, čeprav so prav oni v primerjavi z državljani oz. civilno družbo pravno privilegirani (zaradi ustavne vloge javnih glasil).

V Sloveniji je precej predpisov, ki opredeljujejo, do katerih javnih informacij državljan nima dostopa ali pa je dostopnost omejena s številnimi pravnimi ovirami. Razlogi za to so varovanje takšne ali drugačne tajnosti, varstvo osebnih podatkov itd. Kot je v svojem uvodnem referatu duhovito ugotovila Milada Mirković, je v Sloveniji že precej poskrbljeno za omejitve pravice, ki pa dejansko ni izvedljiva.

Uvodno besedo sta imela predstavnika inštitucije, ki se ponekod po svetu ukvarja tudi z nadziranjem dostopnosti do javnih informacij (ombudsman). Varuh človekovih pravic Republike Slovenije Ivan Bizjak je orisal pomen te pravice tudi zaradi uresničevanja drugih ustavnih pravic. Menil je, da bi bilo smotrno, če bi informacijski ombudsman deloval v okviru že delujočega varuha človekovih pravic. Njegov namestnik Jernej Rovšek je povedal, da so pri varuhu ob obravnavi konkretne pobude posameznika ugotovili, da drugi odstavek 39. člena Ustave ni uresničljiv brez dodatne zakonske ureditve. Uresničevanje te določbe je treba neločljivo povezovati z drugimi ustavnimi določbami [1]. Omenil je, da sta v praksi uveljavljena dva pristopa. Po prvem zakon podrobno določa razloge, zaradi katerih je možno odreči ali nuditi dostop do informacije. Po drugem zakon opredeljuje le temeljna načela, na podlagi katerih je to pravico možno odreči ali omejiti. Zaradi široke diskrecije organov v slednjem primeru pa je treba natančno opredeliti pritožbeni postopek in organe, ki so vključeni vanj. Oba predstavnika varuha sta poudarila, da je izvedljivost pravice do informacij javnega značaja pomemben del politike odprte in transparentne oblasti.

Igor Lukšič je spomnil na znano dejstvo, da je zapiranje informacij pred državljani značilnost avtoritarnih in totalitarnih režimov. Celo med demokratičnimi državami so precejšnje razlike glede odprtosti informacij, vse pa je povezano tudi s politično kulturo državljanov in z nacionalno barvo. Menil je, da bi bila nedopustna in neuresničljiva predstava o absolutnem dostopu do vseh informacij. Prost dostop naj bi bil omejen na "javne zadeve in na zadeve, ki se tičejo zainteresiranega posameznika". Pomisleki I. Lukšiča glede varovanja informacijske zasebnosti posameznika so povsem akademski, saj pojem svobodnega dostopa ni bil nikjer mišljen niti uveljavljen absolutno, temveč zgolj kot sestavina v širokem razponu medsebojno povezanih ustavnih pravic. Njegov poskus, da bi pozitivno opredelil področje informacij, ki naj bi bile dostopne, je problematičen. Tak pristop predvsem ni izvedljiv, saj je število informacij, ki naj bi bile dostopne (matematično gledano), neskončno, združevanje informacij v skupine pa bi imelo toliko lukenj, da bi bilo neuporabno. Razmišljanje v tej smeri bi torej pripeljalo do neskončnih polemik in bi navsezadnje povzročilo nasproten učinek, da svobodnega dostopa do informacij ne bo možno uresničiti. Strinjati pa se moramo z Lukšičevo ugotovitvijo, da bi svobodnejši dostop do javnih informacij okrepil posameznikovo politično moč pri soupravljanju javnih zadev.

Milada Mirković je v dveh referatih opisala dostopnost do informacij javnega značaja v slovenski zakonodaji in v ZDA. Ugotovila je, da v Sloveniji zaradi pravne neurejenosti posamezniki nimamo zanesljivega pravnega mehanizma, ki bi nam zagotovil svoboden dostop do določene informacije javnega značaja. Po njenem mnenju bi lahko kar z zakonom podelili pravni interes, kot ga zahteva drugi odstavek 39. člena. To je videti formalno in politično lažja pot kot spreminjanje Ustave, toda po našem mnenju pravnosistemsko težko izvedljiva, podobno kot smo ugotavljali pri zamisli, da bi poskusili naštevati informacije, za katere naj bi veljal svoboden dostop. Upravičeno je opozorila, da celo tam, kjer imamo posebej urejeno pravico dostopa do javnih informacij (npr. statistični podatki, zemljiška knjiga, "drugi akti državnih organov", ki naj bi bili po Zakonu o uradnem listu javni), ni jasno določenih postopkov ali pa ni dovolj jasno opredeljenih vsebin, ki naj bi bile dostopne. Celo javna glasila in novinarji so ovirani, ker dostop do javnih informacij še ni ustrezno urejen.

Markovićeva je kot primer za najdosledneje urejeno dostopnost do javnih informacij opisala stanje v ZDA. V takšnem sistemu, kot je njihov, nosi dokazno breme ob zavrnitvi informacije organ, ki informacije ne želi razkriti. Zainteresiranemu ni treba dokazovati posebnega pravnega interesa, ni mu treba navesti natančnega naslova iskanega dokumenta, dovolj je, da ga opredeli tako, da ga organ identificira. Iskalec informacije ima zagotovljeno sodno varstvo, uradna oseba pa je disciplinsko odgovorna, če neupravičeno zadrži informacijo.

Urša Chitrakar je opisala nekatere značilnosti ureditev v skandinavskih državah. Čeprav Švedska glede dostopnosti do javnih informacij izstopa že po tradiciji, pa bi iz opisanega kot vzor težko vzeli eno samo skandinavsko državo. V vsaki najdemo kako zanimivo rešitev. Vsekakor so tam uveljavili bistveno višje standarde dostopnosti do javnih informacij kot v Sloveniji.

Po uvodnih referatih je razprava odprla mnoge dodatne vidike dostopnosti do informacij v Sloveniji. Matevž Krivic se je strinjal, da bi morala pravna stroka čim prej predložiti rešitev, ki dostopa do javnih informacij ne bi pogojevala z dokazovanjem pravnega interesa. Menil, je da bi morali iz drugega odstavka 39. člena Ustave črtati besedico "pravni" in bi ostal zgolj "v zakonu utemeljen interes". Njegova zamisel se giblje nekje med predlogi tistih, ki menijo, da bi se dalo pojem interesa zakonsko razširiti, in tistih, ki zagovarjamo, da bi bilo treba kakršno koli utemeljevanje interesa iz te določbe črtati.

Janez Toplišek je opozoril na nekatere vidike, ki niso bili omenjeni v uvodnih referatih. Zaenkrat kaže rešitve Evropske unije kar preskočiti, saj glede vprašanja dostopnosti do javnih informacij zaostaja za ZDA. Že sedaj bi bilo treba misliti na razmere v informacijski družbi, v kateri se bomo znašli prej, kot si predstavlja večina ljudi. Standardi pravne države bodo v informacijski družbi bistveno višji, nove tehnike pa bodo olajšale njihovo izvedbo. Nastaja t.i. tretja generacija človekovih pravic, ki se navezuje na civilne in politične iz 18. stoletja in na ekonomsko-socialne iz prve polovice 20. stoletja. Ker se ciklusi, v katerih se porajajo nove ustavne pravice, časovno zgoščajo, bomo morali pri vprašanjih dostopnosti do javnih informacij pogumno upoštevati bližnjo prihodnost.

Če smemo posamezne skupine informacij glede njihove dostopnosti sploh razvrščati, potem so predpisi (v najširšem pomenu so to vsi pravni viri) temeljna skupina, za katero bi morali posamezniku zagotoviti lažji dostop. Nekatere dejanske ovire pri tem so tako očitne, da lahko rečemo, da so predpisi nekaterim obsežnim skupinam oseb težko dostopni. [2] To zadeva bistvo pravne države. Z elektronskim načinom ponujanja informacij se to stanje še slabša. V Sloveniji se je že jasno pokazalo, da obstaja monopol nad viri pravnih informacij. Nanj bo morala postati pozorna civilna družba. Ne gre namreč za politično, temveč za čisto dobičkarsko povezovanje, ki se ne ozira na ideološke razlike med monopolnimi sodelavci. Pojem dobičkarstvo omenjamo v tej povezavi kot nekaj nedopustnega, zlasti če je njegov nasledek zapiranje pravnih informacij.

Informacijski sistemi javnih informacij so bili v Sloveniji načrtovani kot informacijski sistemi za državo. Pri tem so državljani ostali povsem odrezani, ali pa jim je ponujen kakšen stranski proizvod, kot je to v primeru Elektronske ponudbe predpisov v Državnem zboru. To so strateške napake, ki jih bo težko popravljati. Zahtevnega informacijskega sistema namreč ni možno spreminjati v kratkem času in brez znatnih stroškov. Zaradi takšne narave informacijskih sistemov je država postala še močnejša, posameznik, ki se z njo srečuje, pa še šibkejši. Po pridružitvi v EU bo to postalo še očitneje. Ali bo civilna družba lahko uravnotežila taka razmerja?

Dostopnost do informacij javnega značaja je vprašanje demokratičnosti države. Ne smemo pa spregledati dejstva, da je v dostopnejših informacijah skrita tudi večja gospodarska zmogljivost. Obe sestavini najdemo v naslovu Stockholmske konference iz leta 1996: "Dostop do javnih informacij: ključ do gospodarske rasti in elektronska demokracija" . Težko si predstavljamo, kaj bo z našim gospodarskim in demokratičnim razvojem, če se ne bomo čim prej znebili sporne ustavne določbe o dokazovanju pravnega interesa za vsako iskano informacijo javnega značaja. Zahteva je neposredna in preprosta, čeprav bo izvedba strokovno zahtevna, tu in tam pa tudi politično občutljiva.

Vsi sodelujoči na okrogli mizi PIC-a so poudarili, kako pomembno je, da so se končno v tako organizirani obliki odprla vprašanja uresničevanja splošne pravice do dostopnosti do javnih informacij. Ta mučijo celo novinarje, da o nebogljenem posamezniku niti ne govorimo. Zamisli prisotnih so nakazale tele možne poti:

Zdi se, da so nekateri od poročevalcev z okrogle mize spregledal bistvo njenega sporočila, saj smo že zvečer presenečeni slišali, da gre za probleme novinarjeve informiranosti. V resnici gre za bistveno več in pomembno je, da je še en demokratičen duh ušel iz steklenice.


OPOMBE:
[1] Citat: "Pri tem gre tudi za uresničevanje načel, da je Slovenija demokratična republika (1. člen) in pravna država (2. člen), da ima v njej oblast ljudstvo (3. člen) ter da državljanke in državljani izvršujejo to oblast neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Navezuje pa se tudi na pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen), do peticije (45. člen), do pravnega sredstva (25. člen), do sodnega varstva (23. člen) in na uresničevanje načela javnosti dela državnih organov."
[2] Ugotovljeno v raziskavi "Kdo bo prodajal zakone?", Priloga Pravne prakse št. 7/97, str. V.
[3]  Kolikor nam je znano, je bil ta predlog pri nas prvič tako izražen v poglavju Elektronska demokracija,
            v knjigi Elektronsko poslovanje, str. 277.
 
Na vrh  
 
Na prvo domačo stran  Elektronsko poslovanje  Elektronski podpis  Elektronski pravni viri  Poklicno / osebno 
.
Softver
.
.
.