Pravna informatika

mag. Janez Toplišek

Kako je z dostopnostjo predpisov v Sloveniji?

V zakonu o uradnem listu najdemo zanimivo določbo, ki naj bi pomagala k dejanski uveljavitvi pravne države. Pri vsakem državnem organu, ki ima določene uradne ure za poslovanje s strankami, mora biti med uradnimi urami na razpolago uradni list za brezplačen vpogled (za bralce, ki so kdaj stranke, naj povemo, da to piše v 6. členu ZUL). To določbo je treba razlagati tako, da morajo biti dostopni vsi uradni listi, v katerih so še veljavni predpisi, vključno z mednarodnimi pogodbami. Zraven pa seveda še register veljavnih predpisov, saj brez njega predpisa ne najdemo. Določba 6. člena je očitno preozka. Državljan ima pogoste stike tudi z javnimi službami, ki niso državni organi (npr. službe pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja, komunalne službe ipd.). Takšnih služb bo vedno več, saj sodobna država čedalje več državnih dejavnosti preko koncesij seli v učinkovitejše "zasebne" službe. Kdor je že imel pravne opravke v teh službah, dobro ve, kaj pomeni poznati veljavne predpise.

Čeprav je formalna pravna država pri nas obstajala že pred izidom Zakona o uradnem listu, nas je vseeno zanimalo, kako je z dejansko dostopnostjo do uradnih listov v naših državnih organih. Kot neuka stranka sem med uradnimi urami obiskal lokalne oblasti. Kraj ni pomemben, a domnevam, da bi bilo podobno tudi drugod po Sloveniji.

Na sodišču se je treba najprej obrniti na sprejemno službo. "Iščem neke predpise iz lanskega leta; ali mi lahko poveste, kje bi si lahko ogledal uradne liste?" pobaram receptorja. "Tega pa ne bi vedel; vprašajte v sobi X". V tisti pisarni poskusim z enakim vprašanjem. "Kakšen predpis pa iščete?" "Neki predpis iz lanskega leta," pojasnim. "Pri nas imamo le pravdne spise. Ja, imamo svoje uradne liste; tudi podjetja jih imajo… Res ne vem, poglejte, če jih imajo na občini. Če jih nikjer ne bo, se vrnite; bomo videli…"

V pisarni sodnika za prekrške me najprej vprašajo, če sem obdolženec. "Ne, le neke predpise v uradnih listih iščem". "Sodniki imajo svoje uradne liste, za stranke jih nimamo. Gotovo jih boste našli v knjižnici." Na poti proti knjižnici poskusim še na občini. Iz sprejemne pisarne (vložišča) me pošljejo v tajništvo župana. Tam pa doživim s stališča naše raziskave smolo, saj me je gospa prepoznala, čeprav se že dolgo nisva videla. "Seveda, do pravne službe stopite, eno nadstropje niže. Tam boste dobili vse." Po tem, kako hitro je odgovorila, pomislim, da bi enako pojasnilo dobil tudi kdo, ki ga ne bi poznala. Glede na to, da je v isti hiši tudi upravna enota, sem se za konec oglasil še pri njih. "Ne, uradnih listov pa nimamo. Za stranke so v mestni knjižnici."

Torej je bil čas, da stopim v knjižnico. Čeprav ta kulturna ustanova ni državni organ, ki bi bil dolžan dajati državljanom na vpogled uradne liste, odidem tudi tja. Prijazne gospe me napotijo nadstropje višje, na oddelek za otroke in mladino. Nekoliko nenavadno se počutim med slikanicami in pravljicami. "Kateri predpis pa iščete?" "Veste, nekega starejšega, pravzaprav bi moral pogledati v kak register predpisov," odgovorim. Potem pa je steklo skoraj tako, kot bi moralo po zakonu v vsakem državnem organu. Gospa mi je ponudila najnovejši GV register predpisov, 1/97. Izbral sem si uredbo o izdelkih, ki morajo imeti garancijski list iz leta 1978, in Konvencijo o obliki mednarodne oporoke iz leta 1977. Ko si zaželim to konvencijo, izvem, da mednarodnih pogodb nimajo, uradne liste pa premorejo do leta 1953. Uradni list so morali poiskati na podstrešju, saj imajo zaradi prostorske stiske v čitalnici le uradne liste tekočega leta. V čitalnici, kjer je zadnji letnik uradnega lista, pa končno doživim še lepo presenečenje. Vzorno so na voljo uradna glasila kar treh sosednjih občin, pa še gradivo občinskega sveta. Prav je, da v tej pripovedi še koga pohvalimo.

Kakšno zgodbo pa bi doživelo tistih nekaj deset tisoč nezaposlenih, ki uradnih listov ne morejo pogledati v svoji službi? Namesto njih sem poskusil na Uradu za delo. Če nimaš v roki kakšnega papirnega dokaza, da smeš do svojega referenta, se je treba najprej obrniti na receptorja. "Pri nas pa to ni mogoče. Poskusite pri kakšnem odvetniku" me je prijazno odpravil receptor. Podrobneje seveda ni mogel razlagati, saj je bila za mano vrsta vsaj dvajsetih nezaposlenih.

Bilo je nadvse zabavno, saj mojih sogovornikov očitno že dolgo ni nihče presenetil s tako nenavadnim vprašanjem. Moram pa povedati, da nikjer niso bili neprijazni. Morda sem se komu celo zasmilil. Tako so torej v Sloveniji državljanom dostopni uradni listi. Ali je država v Zakonu o uradnem listu predpisala nekaj, kar ni izvedljivo, ali pa državni organi v štirih mesecih še niso utegnili prebrati zakona. V vsakem primeru je jasno, da manjka delček pravne države. Iz gornje izkušnje pa je možno postaviti tudi nekaj načel, ki bi morala obveljati, če naj bodo uradni listi kdaj dostopni državljanom tako, kot piše v zakonu:

* ni pomembno, zakaj državljan išče uradni list;
* ni pomembno, kateri predpis išče; tega državljan ni dolžan pojasnjevati;
* ob uradnih listih mora biti na voljo tudi najnovejši register predpisov;
* kot uradni list je treba šteti vse uradne liste, v katerih so veljavni predpisi za območje Slovenije (tudi mednarodne pogodbe);
* uradni listi morajo biti v priročni obliki na enem mestu, ne pa v oddaljenem skladišču ipd.

Po ustavi (8. in 154. člen) morajo biti predpisi in mednarodne pogodbe, preden začno veljati, objavljeni v državnem uradnem listu. Lokalne skupnosti objavljajo predpise v uradnem glasilu, ki ga same določijo. Večina državljanov ve za Uradni list, vendar naj bi "po javnomnenjskih raziskavah pravni subjekti le v dobrih desetih odstotkih spoznavali predpise iz uradnega lista, v večji meri pa iz sredstev javnega obveščanja, pogovorov na delovnem mestu ipd." (A. Igličar). Za lokalna glasila ne verjamemo, da bi vedelo več kot 5% državljanov. Ali državljani lokalnih predpisov ne potrebujejo, ali se zanje ne zanimajo, ali ti predpisi niso dostopni na pravi način? To je vendar skupina predpisov, ki bi občane morala najbolj zanimati.

Lansko jesen smo dobili nov zakon o uradnem listu Republike Slovenije. V njem piše, da uradni list in register predpisov izdaja zakonodajna služba vlade. Kot založnik za oboje je določeno javno podjetje "Uradni list RS". Uradni list naj bi praviloma izhajal tedensko, register predpisov, ki naj bi vseboval vse slovenske veljavne predpise, pa naj bi začeli izdajati 1. januarja 1997. Register predpisov je pomembno zagotovilo, da bodo predpisi dejansko dostopni. Kako naj sicer državljan v množici predpisov od konca Avstro-Ogrske do danes ugotovi, katera pravila zanj še veljajo? Uradnega registra do konca marca še nismo videli, na trgu pa je nekaj komercialno založenih, med katerimi po vsebini izstopata izdaji Gospodarskega vestnika in Bonexa. Vprašanje je, kakšna bo oblika, vsebina in cena uradnega registra? Ali bo državljan moral vsak mesec kupiti register, da se bo znašel med predpisi? Menimo, da je ustrezen register neločljiv sestavni del vprašanja dostopnosti do objavljenih predpisov, saj brez njega ni možno učinkovito spremljati veljavnih predpisov. Državljan pa je dolžan predpise poznati.

Pravna država

Pravna država je skupek vnaprej urejenih pravnih in političnih opredelitev, ki naj zagotovijo zakonitost, pravno varnost, enakost pred zakonom, delitev oblasti, varovanje osebnih svoboščin/pravic, pa tudi omejitve zaradi možnega uveljavljanja pravic/svoboščin. Demokracija in pravna država imata mnoge stične točke. Teoretiki naštevajo še vrsto drugih zapovedi pravne države pa tudi iz njih izvedenih pravil. Znani slovenski teoretik pravne države meni, da mora "državljan imeti glede na načelo pravne varnosti pravico do predvidljivosti državnega organa; le v takem položaju lahko sprejema svoje odločitve, saj bi se sicer spremenil v objekt države" (J. Šinkovec). Ne da bi poglabljali razsežnosti pravne države, izstopa osrednja sestavina: pravno pravilo (ustava, zakon, drugi predpisi in viri prava). To lahko ponazorimo tudi z znanimi pravnimi načeli, kot so: kaznivo dejanje mora biti določeno vnaprej, novejši predpis razveljavlja prejšnjega, vsakdo se mora sam pozanimati glede veljavnih pravil. Prav v povezavi z zadnjim načelom se lahko vprašamo, ali država svojim državljanom omogoča, da se na ustrezen način lahko seznanijo s predpisi. Ali je objava v Uradnem listu Republike Slovenije res dovolj? Pod pojmom uradni list imamo v mislih tudi druga glasila, v katerih se objavljajo predpisi.

Celotna zakonitost temelji na domnevi, da so predpisi državljanu dostopni in da je seznanitev z njimi tveganje, ki ga nosi le državljan (pravni subjekt). Toda kaj bi pomenilo, če se nam posreči dokazati, da je dejansko stanje glede dostopnosti predpisov drugačno, kot domneva država? Potem bi lahko rekli, da zakonitost ni zagotovljena, ali pa bi lahko govorili o določeni meri zakonitosti ali o zakonitostih za posamezne kategorije državljanov (pravnih subjektov). In zastavi se tudi vprašanje, kako bi razglašano in zapovedano pravno državo izpeljali tudi dejansko, ne le na papirju. "Informacija je življenjska kri demokratičnega samo-upravljanja in država, v kateri državljani nimajo zanesljivega dostopa do informacij, je država neumnežev" (gl. A.W.Branscomb: Kdo je resnični lastnik javnih informacij?, na e-naslovu: http://www.sis.pitt.edu/~slishtml/deans/lecture.html.

Pa ne gre le za predpise. Tudi drugi viri prava vplivajo na delovanje pravne države. "Pravnomočna sodba definitivno konča spor in služi s tem pravnemu miru in pravni varnosti… Sodbe obravnavajo posamičen primer, delujejo pa širše, pripomorejo k pojasnjevanju dvomljivih in spornih pravnih stanj in so pomembne kot prejudic za prihodnje primere. To velja zlasti za odločbe vrhovnih sodišč, ki skrbijo tudi za poenotenje sodne prakse in nadaljnji razvoj prava… V literaturi je močno zastopano stališče, da bi bilo treba javno objavljati spremembe sodne prakse, ker bi se s tem zagotavljala večja stopnja pravne varnosti" (J. Šinkovec). Ob današnjem stanju pravnih informacijskih sistemov v Sloveniji judikati niso dovolj dostopni niti sodnikom in drugim uradnikom oz. odvetnikom. Kaj pa državljan? Ali niso pravni viri, ki zagotavljajo delovanje pravne države, namenjeni predvsem njemu?

Ta stran problema bo čedalje bolj izstopala, saj bo treba togi evropski kontinentalni pravni sistem cepiti z anglosaksonskim, kjer velik del splošnega prava temelji na sodnih odločitvah sodišč. Prepletanja obeh načinov pravnega razmišljanja ne zagovarjajo le nekateri teoretiki, ampak ga na nekaterih področjih dejansko že lahko opazujemo (urejanje globalnega gospodarskega in tehnološkega prostora, evropsko pravo, mednarodne pogodbe in vzorčni zakoni). V ZDA je paleta neposredno elektronsko dosegljivih storitev sodišč izjemna; stanje iz februarja 1997 si lahko ogledamo na naslovu http://www.uscourts.gov/PubAccess.html. Povpraševanje, tudi s strani državljanov, izjemno narašča, in samo zvezno pravosodje v ZDA je zaznalo več kot 6 milijonov klicev letno!

Informacijska družba in pravna država

Pravno in politično se v svetu uveljavlja zamisel odprte države. Lažje in neposredno dostopne javne informacije lahko omogočijo, da bodo državljani bolje vključeni v demokratične procese. Temu lahko rečemo tudi informacijska družba z dejanji in ne s političnimi gesli. Nasploh je zanimivo vprašanje, kakšno je razmerje med informacijsko družbo in pravno državo. Med značilnosti pravne države prav gotovo spada tudi dejanska dostopnost predpisov, kar je eden izmed pogojev za delovanje zakonitosti in za zaupanje v državo. Kateri premiki v informacijsko družbo pa utegnejo vplivati na pravno državo? Glede na to, da sta v povezavi z informacijsko družbo najpogosteje uporabljeni besedi informacija in komunikacije, se samo po sebi ponuja vprašanje, ali bo informatizirana država znala bolje komunicirati z državljanom. Ali bodo njena pravila tudi dejansko dostopna ali pa bo država še naprej domnevala, da državljan že nekako najde predpise, če jih potrebuje.

Izhajali bomo iz domneve, da bo informacijska družba ustrezno rešila vprašanje enakega dostopa do informacijske (komunikacijske) tehnologije. Ta bo namreč izničila problem oddaljenosti informacij. To pomeni, da bo lahko država z enega mesta na cenen način zagotavljala enak dostop do pravnih informacij vsakemu državljanu. Nekatere napovedane informatizirane oblike prihodnjega dela same po sebi izključujejo dosedanji način objavljanja predpisov in drugih pravno relevantnih virov. Vzemimo kot primer organizacijo, ki bo organizirala 300 delovnih mest na daljavo, večina teh pa bo pri svojem delu potrebovala državne predpise (npr. neka javna služba). Ali bo za vsako delovno mesto naročila uradni list? Ali bo kupila 300 omrežnih licenc za državni ali komercialni elektronski informacijski sistem? Ali pa bo le tehnološko zagotovila, da se bo vsako delovno mesto po potrebi povezalo s tistim mestom v državi, kjer bodo brezplačno na voljo uradna besedila predpisov. Organizacijska, stroškovna in gospodarska primerjava med temi hipotetičnimi možnostmi je očitno v korist zadnji. Končni namen cenenih telematskih storitev v informacijski družbi ni elektronska pošta, prenos datotek in podobno, temveč prenesena vsebina in njen vpliv na učinkovitost družbe. Ena od takšnih vsebin je tudi neposreden, brezplačen dostop do vseh veljavnih predpisov. To bo pomemben vidik bolj pravne države v informacijski družbi.

Ustavna določba z manjkajočo vsebino

Dolžnost države, da zagotavlja državljanom neposreden, neoviran in brezplačen dostop do predpisov, lahko izpeljemo tudi iz t.i. svobode informiranja, ki je v ustavnopravni literaturi sicer priznana, v naši ustavi pa pomanjkljivo obravnavana. Zato je treba pravico državljana do neposredne, neovirane dostopnosti do predpisov izvajati iz "pravice do sprejemanja vesti". Utemeljitev lahko podpremo še iz druge smeri: vsaka ovira, ki državljanu nerazumno otežuje dostop do predpisov, pomeni kršitev svobode informiranja. Dejanske okoliščine oviranja bi morali tolmačiti izrazito v korist državljana. Zagotovo je nekaj kilometrov vožnje do najbližjega urada za to, da bi videl uradne liste, zanj dovolj nerazumna ovira. Ovira je tudi naročnina za uradni list, čeprav je sicer oblikovana "po načelih čim širše cenovne dostopnosti do objavljenih predpisov". Ta je nepotreben (neproduktiven) strošek tudi za številne majhne podjetnike, ki določene predpise potrebujejo le občasno.

Nekatere tuje ustave imajo pravico neoviranega dostopa do virov javnih informacij oblikovano neposredneje (npr. 5 člen nemške ustave), čeprav posebej izrecno ne govorijo o dostopnosti do predpisov. V Avstriji imajo poseben zakon, ki ureja dolžnost dajanja informacij s strani zveznih organov (Auskunftspflicht Gesetz, 1988). Prednost takih predpisov je v tem, da mora državni organ utemeljiti, zakaj kake informacije ne bo dal, ne pa, da državljan išče pravno utemeljitev, zakaj potrebuje informacijo, ki jo je kot davkoplačevalec že plačal. Govorijo celo o "tretji generaciji človekovih pravic", s čimer mislijo pravice, ki sledijo civilnim in političnim pravicam 18. stoletja, ter ekonomskim in socialnim pravicam prve polovice 20. stoletja.

Zvezni zakon o svobodi informacij ZDA (Freedom of Information Act) izrecno zagotavlja pravico, da si vsakdo lahko preskrbi kopijo zapisov državnih organov, razen v primerih, ki so izrecno našteti. Posamezna ministrstva/resorji so za svoje področje to pravico posebej obdelali v izvedbenih predpisih. Zakon v pozitivno smer zelo široko tolmačijo, izjeme pa obravnavajo povsem zoženo. Namen osebe, ki želi javno informacijo, je povsem nepomemben. Za naš zapis je ta zakon zanimiv zato, ker je glavna opora tistim, ki se borijo za prost, neoviran, brezplačen, neposreden dostop do vseh javnih informacij. Mednje po tem zakonu štejejo tudi predpise v elektronski obliki. Mnoge zvezne države v ZDA so sprejele posebne zakone o neposredni dostopnosti javnih informacij, kjer še posebej omenjajo neoviran elektronski dostop do vsebine predpisov.

Prav cenena tehnologija elektronskega objavljanja predpisov je zlasti v ZDA sprožila obsežno gibanje za brezplačen, neposreden dostop do predpisov, judikatov in drugih javnih informacij. Pojavljajo se prave "elektronske deklaracije o svobodi dostopa" in njihova načela bo kmalu možno zgostiti v osvežena ustavna načela o pravici do informiranja. Poglejmo npr. nekaj značilnih načel, ki smo jih sneli na Internetu v Minnesoti - http://www.state.mn.us:80/ebranch/admin/ipo/giac/mainprin.html:
Dostop do informacij državnih organov je temeljna pravica vseh državljanov v demokraciji.
Ustrezno zagotavljanje dostopa do informacij in razširjanje državnih informacij sta bistveni funkciji državnih organov.
Javni dostop do informacij državnih organov naj bo prost, zaračunani stroški pa ne smejo presegati marginalnih stroškov za razširjanje.
Državni organi naj zagotovijo, da bodo državni uslužbenci in državljani imeli potrebna orodja, programske rešitve, usposabljanje in drugo podporo za elektronsko doseganje informacij.
Državljane je treba usposobiti in spodbujati, da bodo tako uporabniki kot tudi "proizvajalci" elektronskih informacij in storitev…

Nadvse priporočamo branje na gornjem naslovu, saj so te temeljne informacijske pravice podrobno opisane in utemeljene. Tako se dela pravna država v informacijski družbi! Čeprav podobne predloge podpira že veliko vodilnih ameriških politikov, je prišlo do zanimivih zapletov, ki so poučni tudi za nas.

Avtorskopravno varstvo za predpise in javne informacije?

V Sloveniji uradna besedila z zakonodajnega, upravnega in sodnega področja niso avtorskopravno varovana (9. člen Zakona o avtorski in sorodnih pravicah, 1995). Torej jih je dopustno brez omejitev reproducirati in objavljati. To velja tudi za zasebne izdaje prečiščenih besedil, saj je neuradni čistopis (čeprav še tako zahteven) le pravno-tehnični poseg, ne pa izvirno delo, ki bi lahko uživalo avtorsko varstvo. Prevod predpisa je avtorskopravno varovan, razen če je objavljen kot uradno besedilo. Torej sme uradno besedilo predpisov kdorkoli prenesti tudi v elektronsko obliko (npr. s skeniranjem) in ga poljubno objavljati. Takšna objava seveda ni uradna, t.j. s pravico pravno se sklicevati na konkretno vsebino objavljenega predpisa. Komercialni ponudnik ne bi smel zatrjevati, da so njegova objavljena besedila uradna; to bi bilo zavajanje uporabnikov. Lahko pa bi npr. (civilnopravno) jamčil, da so njegove objave natančna kopija uradnega besedila. Zakonska besedila, objavljena skupaj s komentarji, tudi ne uživajo avtorskega varstva; vsakdo jih lahko prosto kopira (seveda brez komentarjev).

Vprašanje je, kako bodo naši "predpisodajalci" radodarni z elektronskimi zapisi predpisov. Brez dvoma ima pravico do takšnega zapisa javno podjetje Uradni list ali drugo glasilo oz. koncesionar, ki je zadolžen za objavo uradnih besedil. V tem primeru je elektronski zapis le tehnični način za hitrejšo izdajo na papirju (ali v avtentični elektronski obliki). Vsem ostalim zainteresiranim bi moral zakonodajalec omogočiti dostop pod enakimi pogoji. Torej vsem ali nikomur; za to trditev je mogoče najti vsaj dve ustavni opori.

Težko je verjeti, da bi državni zbor razdeljeval (prodajal) predpise na disketah, razen, če ne bi bil na njih izrecen pridržek, da besedila niso uradna. Pri prenosu elektronskih besedil med različnimi nosilci namreč ni mogoče zagotoviti, da ne bi prišlo do napake (morda tudi namerne). Prav zaradi tega npr. v Franciji uradniki ne smejo dajati predpisov/javnih informacij v elektronski obliki; dobi jih le koncesionar, ki objavlja uradna besedila. Druga možnost pa je seveda neposredno dosegljiva elektronska objava (npr. po Internetu), kjer je pristnost možno zagotoviti in jo kadar koli tudi preveriti. Kljub temu poročajo iz Francije, da tam ne smejo objavljati predpisov na Internetu, čeprav nekateri pravniki menijo, da je ta prepoved neustavna. Zato jih objavljajo na strežnikih sosednjih držav (Saarbruecken).

V ZDA zvezna uprava ne more uveljavljati avtorskopravnega varstva javnih informacij (Copyright Act). Ta zakon neposredno ne velja za zvezne države in lokalne oblasti, zato je tudi nekaj primerov, da avtorskopravno varstvo predpisujejo celo za sodna in zakonodajna gradiva (npr. New York, Colorado). Nekateri menijo, da ti režimi ne bodo vzdržali sodnih preskusov. Pravno-politično je posebej zanimiva tale ameriška sodba: "Javnost ni lastnica pravnih pravil le zaradi tega, ker plačuje tiste, ki pišejo zakone in sodna mnenja, temveč zato, ker je vsak državljan zakonodajalec in zaradi tega tudi soavtor predpisa". To je sicer primer poenostavljene vestern-demokracije, ki pa bi ga morali napisati na kakšno tablo tudi pri nas.

Zakoni in dobiček

V mnogih državah pooblastijo za uradne izdaje predpisov koncesionarje oz. zasebna podjetja - podizvajalce, ki naj bi delo opravili ceneje od državnih organov. Tu pa se pričnejo zapleti. Prodajalec v takšnem primeru išče vse tehnične in pravne možnosti, da bi preprečil enakovredno objavljanje oz. brezplačno reproduciranje drugim. Če gre za "surova" besedila predpisov brez dodane vrednosti, ovire niso utemeljene; težje pa je, če se založnik sklicuje na dodano vrednost. Le-ta je lahko v posebni obliki, označevanju, številčenju ali pa je predpisom dodan program, ki omogoča poizvedbe, ipd.

Glede na to, da so v ZDA prve zbirke predpisov in judikatov začele izdajati zasebne založbe, je postalo čedalje očitnejše nasprotje, da si prodajo besedila zakona (javno informacijo) prisvaja zasebno podjetje. Sodišča so zahtevala citiranje virov po vzoru objav založbe West Publishing, ta založba pa je kmalu ugotovila, da s tem kritjem lahko prepreči objavljanje konkurentom. Pri tem so s podkupovanjem sodnikov zabredli celo v korupcijo. Tudi zato so pričeli reformirati sistem citiranja virov, ki v prihodnje naj ne bi bil odvisen od načina objave predpisa. Način citiranja naj bi zajel tudi elektronsko objavljene pravne vire, kar je še dodatno zahtevno, saj v elektronski obliki s preprosto spremembo velikosti črk podremo oštevilčenje strani. Zato se nove zamisli o citiranju opirajo na tiste stalne sestavine besedila, ki jih tudi elektronska oblika ne spremeni (npr. odstavek).

V ZDA so zainteresirana podjetja uveljavljala kot sestavino dodane vrednosti kar elektronski zapis sam, saj naj bi bil le-ta posnetek papirnih informacij, za katere je bila svoboda informiranja uvedena. Vrhovno sodišče ZDA je zavrnilo mnenje, da sme državni organ odkloniti elektronsko informacijo zgolj zaradi tega, ker obstaja enakovredna papirna. Uveljavlja se tudi sodna praksa, da je državni organ dolžan dati informacijo v elektronski obliki (seveda če obstaja), če upravičenec to zahteva. Elektronski zapis je namreč uporabnejši in dosegljivejši, kar le podpira namen predpisa o svobodi informiranja. Predpisi zveznih držav ZDA o svobodi informiranja se sicer razlikujejo, vendar zajemajo tudi elektronske zapise in volji upravičenca prepuščajo, katero obliko zapisa bo zahteval od državnega organa. Ponekod so sodišča oprla svojo odločitev za razkrivanje javnih informacij na pravila common-law, vendar opozarjajo, da je ta pot tvegana, saj ob takem presojanju tehtajo interes upravičenca in interes javne organizacije, ki razkritje odreka, zato je neposredno sklicevanje na predpis o svobodi informiranja uspešnejše. Tudi to potrjuje pomislek, da bi morali v Sloveniji pravico do javnih informacij v ustavi podrobneje opredeliti, še bolje pa bi bilo o tem sprejeti kratek in jasen zakon (tako kot v mnogih zveznih državah ZDA).

Katera pravna orožja se torej srečujejo v opisanih spopadih? Založnik monopolist se sklicuje bodisi na avtorsko pravo, na varstvo zaradi kršitve poslovnih običajev in na varstvo blagovne znamke (neustrezna prenareditev "njegovega izdelka"). Nasprotno pa zoper takšnega založnika v svetu skušajo uveljaviti pravila o prepovedi monopola. Med koncesijo in monopolom je namreč nemalokrat komaj prepoznavna razmejitev. Koncesionar-monopolist, ki preprečuje širšo in cenejšo dostopnost do javnih informacij (predpisov), v bistvu deluje zoper smisel koncesije, ki je prav v tem, da naj bi delo opravil bolje kot sama država.

Javnost se običajno sklicuje na ustavno svobodo informiranja, le-ta pa ni vedno pozitivno opredeljena in ji je treba dati vsebino šele s tolmačenjem ustave. Najlaže je v tistih državah, kjer je svoboden dostop do javnih informacij urejen s posebnim zakonom. Ali lahko upamo, da bo tudi v Sloveniji v prihodnosti tako?

Pomemben argument za to, da naj država objavi vse svoje predpise na Internetu, je tudi davkoplačevalski. V eni od ameriških akcij so že leta 1994 trdili, da "je protidemokratično siliti državljane, da plačujejo visoke cene zasebnim dobaviteljem zakonskih besedil, če so bila le-ta na stroške davkoplačevalcev že zapisana v elektronski obliki".

Elektronske pravne informacije in dolg državljanom

Uvodna tema lanskega srečanja nemških pravnih informatikov v Saarbrücknu, sicer posvečena Internetu v pravosodju, je imela naslov: Kaj na področju pravnih besedil javnosti dolguje država? Uvodničar je dejal, da mora država pravnikom zagotavljati brezplačen dostop do pravnih besedil. Slabo dostopnost do upravnih predpisov, kolektivnih pogodb, standardov DIN, občinskih prostorskih ureditev in nekaterih izvedbenih predpisov je imenoval kar "plitvine pravne države". Svojo terjatev do države je tudi ustavnopravno utemeljil. V sklepu je menil, da bi morale biti pravne informacije "prepustnejše", da država v zvezi s tem ne bi smela delati dobička, morebitne cene pa bi morale biti umerjene.

Očitno je, da takšna razmišljanja izvirajo predvsem iz možnosti, ki jih ponuja Internet. Večino predpisov tvorijo besedila, ki jih lahko preprosto pretvorimo v objavo na spletnih straneh. Od tod pa do trditve, da bi bilo za državo poceni, za državljane pa nadvse učinkovito, predpise objavljati kar po Internetu, ni daleč. Ta zamisel se v nekaterih državah ugodno ujema tudi z organiziranim približevanjem države svojim državljanom (open government, government in the sunshine). Za dosedanje delo državnih služb je bila značilna tako imenovana skrita informacijska tehnologija. Poenostavljeno povedano: državljan je izpolnil papirne obrazce, v ozadju so računalniki podatke obdelali in državljan je v roke spet dobil papirne izpise. Premik k neposredni elektronski storitvi ponazarja bankomat. Načeloma naj bi bilo možno elektronsko storitev javne službe dobiti ob kateremkoli dnevu in uri. Neposredno elektronsko poslovanje pa naj ne bi bilo značilno le za delo z državljani. Tako naj bi poslovali tudi organi/službe med seboj. Učinkovito sodelovanje med njimi bo povzročilo, da za državljana ne bodo več vidne razmejitve (pregrade) med različnimi službami.

Če se sprehodimo po Internetu, bomo našli številne brezplačne pravne informacije, med katerimi so seveda najpomembnejši predpisi. Nekatere zbirke ponujajo države, dosti pa je tudi zasebnih ponudnikov (inštituti, pravne fakultete, pravno-svetovalne firme, posamezniki). Zasebne zbirke so praviloma tematske, kar je dodatno zanimivo, nemalokrat pa so ti predpisi povezani v hipertekstne mreže pravnih informacij. Presenetljivo je dejstvo, da je verjetno največkrat objavljeni predpis na Internetu Ustava, za katero lahko rečemo, da je s stališča državljana "najmanj brani" predpis na svetu. Razkazovanje ustav je pač del politične predstavitve. Kljub temu pa moramo omeniti, da je informacijski sistem slovenskega Ustavnega sodišča blizu temu, kar odločno zagovarjamo v tem zapisu: neposredno, brezplačno dostopne pravne informacije.

Čedalje bolj postaja prepoznavna "elektronska demokracija", s čimer bi opisali številne nove možnosti, s katerimi se razvita država približuje državljanu-posamezniku. Drugo stran bomo nekoliko zamolčali, saj država svojim podanikom tudi elektronsko sega za vrat. Toda to je že druga zgodba. Pri stikih državljana z državo se čedalje bolj uveljavlja načelo neposrednosti (brez posrednikov, ki bi postavljali dodatne zahteve), storitev države postaja celovitejša (pri sestavljeni storitvi se uporabniku ni treba ubadati z več organi: storitev "one-stop-shop"), delo informacijsko povezanih organov je učinkovitejše, manj je napak, splošna dostopnost države se je povečala, vse to pa lahko prispeva k večji učinkovitosti posameznika in družbe.

Zakaj ne bi bilo tako tudi z dosegljivostjo predpisov? Saj je njihovo poznavanje oz. izvajanje ena od glavnih sestavin (pravne) države. Odprta elektronska omrežja ponujajo ceneno, hitro in učinkovito uresničitev. Kot primer navajajo dostop do kongresnih dokumentov ZDA (projekt Thomas), ki so ga ob nizkih stroških izpeljali v nekaj tednih. Nimamo v mislih zapletenih informacijskih sistemov, ki naj bi omogočali zahtevna iskanja, selekcije in tisto, kar običajno ponujajo komercialni informacijski sistemi, ampak "surova" besedila predpisov, pomembnih sodnih odločitev, gradiv zakonodajalca in podobno, ki bodo na preprost način dostopni komurkoli, ob katerem koli času in dnevu.

Pogled na sedanjo ponudbo - zlasti ameriško - pa kaže, da se nikjer ne zadovoljujejo s surovimi besedili. Najmanj, kar ponudijo zraven, so hipertekstne povezave med pravnimi viri, čedalje več pa je tudi cenenih iskalnih orodij, ki omogočajo že kar izvedensko delo s ponujenimi predpisi. Očitno je, da tako dosegljivi elektronski viri izjemno koristijo državljanu, malemu podjetniku, dislocirani službi, delavcu na domu, znanstveniku, novinarju, študentu… Besedila, sneta v omrežju, lahko preprosto povežemo v novo, specializirano zasebno zbirko informacij, ki ji dodamo lastna analitična orodja ipd.

Nacionalnogospodarsko gledano gre za tako "cenen" projekt, da bi morali od države zahtevati, da elektronsko javno ponudi vse tiste informacije, ki že v rednem poslovanju nastajajo v elektronski obliki in jih ni treba posebej predelovati v elektronsko obliko. Tako cenena ponudba bi bila tudi dodaten vir za nekomercialno in komercialno širjenje javnih informacij in država bi morala spodbujati različne poti za njihovo objavljanje.

V omrežju Internet vlada prava obsedenost za objavljanje v angleškem jeziku. Tudi v Sloveniji so zamisli, da bi predpise (pravne informacije) na Internetu objavljali tudi v tem jeziku. Nekateri utemeljeno omenjajo ameriški kulturni imperializem, za katerega je posebej občutljiva angleško govoreča mlada generacija. Zasebni (komercialni) objavljalci bodo seveda počeli tisto, kar se jim splača, pa čeprav v angleščini. Država pa bi se morala obnašati razumno, skladno z njenimi interesi. To pomeni, da moramo majhnost našega prostora obrniti sebi v prid. Tujci naj brezplačno in preprosto zvedo vse tisto, za kar smo zainteresirani mi, za ostalo pa naj poskrbijo sami oz. naj za to plačajo. Spomnimo se, kako elegantno gospodarsko oviro je v preteklosti za tujce pomenil japonski jezik. Dejstvo, da povprečen Slovenec obvlada še kak tuj jezik, je v kibernetskem prostoru prednost, ki je zlepa ne bodo imele druge samozadostne velike kulture. Med informacije, ki bi jih tujci morali čim prej dobiti, je vse tisto, kar spada k politični predstavitvi in k seznanjanju s tistimi gospodarskimi (in drugimi) sestavinami, ki so za sodelovanje s tujci pomembne. Takšnih sestavin je v sodobnem prepletenem svetu seveda čedalje več; gre le za to, da država ne bo razmetavala denarja tam, kjer ni nujno potrebno, oz. ga usmerjala tja, kjer je potrebnejši.

Elektronsko objavljanje predpisov seveda zbuja dvom glede avtentičnosti objavljenega. Ali bo ostalo avtentično le tisto, kar je na papirju? Pri elektronskem objavljanju predpisov ne gre za elektronsko sliko papirnega uradnega lista, temveč za elektronsko informacijo, ki jo je možno hitro in preprosto sprejeti, predelati, uporabiti ipd. Z varovano tehnologijo objavljanja v odprtih omrežjih lahko država zagotovi enako avtentičnost javne informacije, kot je tista na papirju. Država lahko seveda jamči le za objavljeno, ne pa tudi za preneseno (prekopirano) informacijo, zato bo uporabnik moral sam preverjati, ali je na Internetu res snel neokrnjeno vsebino. Če država tega ne bo izrabila, bo znižala pomen celotnega sistema elektronskega informiranja, ki naj bi bil pomemben del "informacijske države". To bi moralo veljati tudi za morebitnega koncesionarja pri objavljanju predpisov.

Drug, pomemben pomislek pa je, ali bodo vsi državljani imeli tehnične možnosti sprejemati elektronske informacije? Če upoštevamo, da je ves dosedanji razvoj informacijske tehnologije potekal hitreje in intenzivneje, kot so mogle predvidevati najjasnovidnejše glave, ne zveni pretirano, da bo število osebnih računalnikov po domovih kmalu preseglo število televizorjev; zanje pa vemo, da so dostopni tudi manj premožnim slojem. Možno je tudi, da se bo vloga obeh naprav deloma celo združila. Za tiste, ki teh naprav ne bodo imeli, pa bo treba poskrbeti, da jim bodo na razpolago po knjižnicah, uradih, poštah, trgovinah (informacijski kioski). Kdor bo želel, bo njihove storitve tudi prodajal s pomočjo digitalne kartice - tako kot danes uporabljamo javno telefonsko govorilnico. In potem ne bo treba nekaj kilometrov daleč do občinskega urada. Predpis, ki nas bo zanimal, bomo poiskali v "govorilnici" na koncu ulice.

Cena javnih pravnih informacij

Zbiranje, urejanje ali ustvarjanje javnih informacij je povezano s stroški. Zato ne moremo zanikati, da je treba zagotoviti vir za njihovo financiranje. Pri tem pa vendarle ni možno metati v isti koš vse vrste javnih informacij. Nekatere so poglavitni pogoj za dejansko delovanje pravne države oz. zagotavljajo uresničevanje temeljnih predpostavk za dogovorjene pravice/svoboščine državljanov (lahko bi jih imenovali kar "temeljne javne informacije"). Mednje brez dvoma sodijo zakoni in drugi predpisi ter vse druge informacije, ki so neposredno vir pravnega urejanja. Za dostop do njih ne bi smela obstajati nobena ovira, upoštevajoč seveda vsakokratne tehnološke, logistične zmogljivosti države. Elektronsko poslovanje ponuja možnost, da se raven dostopnosti javnih informacij bistveno izboljša. Dostopnost javnih pravnih informacij torej ni opredeljena enkrat za vselej, ampak jo moramo presojati skladno s tehnološkim razvojem družbe.

Pri javnih informacijah, za katere ni dvoma, da jih država sme zaračunavati, pa je treba zagotoviti, da njihove cene ne bodo pritiskale na gospodarsko učinkovitost in hkrati s tem na konkurenčno zmožnost države in da davkoplačevalec nekaterih storitev ne bo plačeval dvakrat. V ZDA menijo, da je bolje kot predpisovati ceno javnih informacij, s konkurenčnimi mehanizmi zagotoviti, da bo cena čim bliže marginalnim stroškom (t.j. dejanskim stroškom za dodatne kopije oz. za elektronski prenos in izrecno brez stroškov za delo, vodenje in razvoj; torej brez stroškov, ki so potrebni za nastanek, zbiranje ali obdelavo informacij za potrebe državnih organov). Eden od ukrepov je spodbujati prosto, konkurenčno objavljanje. Potem bo uporabnik kupoval tam, kjer je ceneje, pri dražji državi pa morebiti le zato, ker bo želel zanesljivejše uradne podatke. To naj bi bil tudi edini razumni razlog, da bi bile državne informacije v nekaterih primerih nekoliko dražje od komercialnih.

Elektronska obdelava in razpošiljanje javnih informacij bo zagotovo tudi prispevalo, da bodo cene javnih informacij nižje. Tradicionalno založništvo je obremenjeno z razmeroma visokimi fiksnimi stroški, objavljanje po Internetu pa ta razmerja spreminja. Če država prodaja papirne javne informacije po ceni, ki je blizu marginalnim stroškom, onemogoča vse druge nesubvencionirane prodajalce. Objavljanje po Internetu bo to nevarnost bistveno zmanjšalo, saj bodo komercialni ponudniki lahko delali z nizkimi stroški. Izenačena cena papirnih in elektronskih pravnih informacij torej ne bi bila utemeljena.

V ZDA so leta 1993 s posebnim predpisom določili, katere pravne informacije mora Vladni uradni list (GPO: Government Printing Office) zagotoviti v sprotni (neposredni) elektronski obliki in da mora za te storitve prilagoditi cenovno politiko. Danes ugotavljajo, da so njihove cene naravnane na velike porabnike, bistveno pa so previsoke za državljane posameznike, za male podjetnike in za nepridobitne organizacije. Med nepridobniki so glasni zlasti knjižničarji. Njihovo združenje v ZDA zahteva cenen ali brezplačen dostop do predpisov in drugih pravnih informacij tudi zato, ker prav oni pokrivajo praznino, t.j. tiste skupine ljudi, ki nimajo dostopa do elektronskih medijev.

Ugotovitve in predlogi

Želeli smo dokazati, da obstaja veliko dejanskih ovir, da bi bili državljani in drugi pravni subjekti v (danih razmerah) ustrezno seznanjeni s predpisi. Kot kažejo izkušnje iz nekaterih držav, je možno z odprtimi elektronskimi omrežji in z usklajenim približevanjem države državljanu te razmere bistveno izboljšati. V svetu se jasno oblikuje vsebina ustavne pravice do informiranosti in vsaka dejanska ali formalna ovira pri tem pomeni protiustaven položaj. Najlažje je tam, kjer so sprejeli poseben zakon, ki uvaja domnevo, da morajo biti državljanu dostopne vse javne informacije (razen izrecno opisanih izjem). Državljanu ni treba povedati, čemu informacijo potrebuje, državni organ pa je tisti, ki mora utemeljiti, zakaj neke informacije ni pripravljen razkriti.

Sogovornik na tem področju ni javno podjetje Uradni list, ki le izvaja tisto, kar mu naloži država. Ne obračamo se tudi na komercialne ponudnike pravnih informacij. Obračamo se neposredno na pravno in demokratično državo. Pravni informacijski sistemi v Sloveniji so neusklajeni in namenjeni državnim organom oz. velikim uporabnikom. Nobena vizija informacijskega sistema ne predvideva brezplačnega in neposrednega dostopa do sistema za nudenje pravnih informacij državljanu in malemu podjetniku. Država bi morala zagotoviti in spodbujati najugodnejšo možno konkurenčno ponudbo pravnih informacij.

Internet omogoča, da država na cenen in neposreden način zagotavlja dostop do predpisov in drugih javnih informacij. S stroškovnega vidika so informacije lahko razdeljene v več skupin. Obveljati pa bi moralo splošno načelo cene, ki bo blizu marginalnim stroškom (goli stroški razmnoževanja oz. prenosa, brez tistih stroškov, ki jih je za nastajanje, predelavo in shranjevanje informacije davkoplačevalec že plačal). Zlasti besedila predpisov bi morala biti dostopna neposredno, preprosto in brezplačno. Že danes se lahko vprašujemo, ali bomo v prihodnosti v Sloveniji imeli prost dostop do ameriških, angleških, nemških in zambijskih predpisov ter judikatov, do slovenskih pa ne?

V nekaterih državah so ta načela uspešno podprli ugledni politiki, saj so jih prepoznali kot del svoje politične uveljavitve. Upajmo, da jih bo sprejel kdo tudi pri nas. Kot vzporeden ali nadomesten način seveda ostaja pobuda "civilne družbe". Brezplačni dostop do elektronske oblike predpisov v ničemer ne posega v papirni uradni list, ki bo mnogim sedanjim uporabnikom še vedno pomemben vir informacij.

Ker je dostop do elektronske tehnologije za zdaj še omejen, se v ZDA poudarja pomen dostopov v javnih knjižnicah. Načela o javnih informacijah, ki jih je sprejela ameriška državna komisija za knjižnice in informacijske vede junija 1990, so prava listina informacijskih svoboščin. Na ogled so na naslovu http://www.nclis.gov:80/info/pripubin.html.

Na vrh

 

Na prvo domačo stran	Elektronsko poslovanje	Elektronski podpis	Elektronski pravni viri	Poklicno / osebno
.	Softver	.	.	.